Mengupas Berbagai Pandangan Mengenai Act of Free Choice (Pepera) dan Dampaknya terhadap Hubungan Papua–Indonesia
Oleh: Paulus Laratmase
–
Pelaksanaan Penentuan Pendapat Rakyat (Pepera) 1969, yang dalam dokumen Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) dikenal sebagai Act of Free Choice, merupakan salah satu peristiwa politik paling penting sekaligus paling kontroversial dalam sejarah Indonesia modern. Bagi Pemerintah Indonesia, Pepera merupakan proses sah yang menegaskan integrasi Papua ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Sebaliknya, bagi sebagian masyarakat Papua, akademisi, aktivis hak asasi manusia, dan sejumlah pengamat internasional, Pepera masih menyisakan pertanyaan mengenai apakah proses tersebut benar-benar mencerminkan prinsip penentuan nasib sendiri (self-determination) sebagaimana diatur dalam hukum internasional.
Perbedaan pandangan terus memengaruhi hubungan antara Papua dan Indonesia hingga saat ini. Perdebatan mengenai Pepera mengenai masa lalu berkaitan dengan kepercayaan politik, legitimasi pemerintahan, pembangunan, hak asasi manusia, dan upaya membangun perdamaian di Papua.
Latar Belakang Pepera
Baca juga: Komite SMA Negeri 1 Biak Ajak 508 Orang Tua Murid Bersinergi Tingkatkan Mutu Pendidikan
Awal sengketa Papua bermula setelah Konferensi Meja Bundar (KMB) tahun 1949. Saat Belanda menyerahkan kedaulatan kepada Republik Indonesia Serikat, wilayah Papua Barat belum diserahkan karena Belanda berpendapat bahwa masyarakat Papua memiliki identitas etnis dan sejarah yang berbeda sehingga perlu dipersiapkan menuju pemerintahan sendiri.
Indonesia menolak pandangan itu dan menegaskan bahwa Papua merupakan bagian dari bekas wilayah Hindia Belanda yang harus menjadi bagian Indonesia.
Konflik politik antara Indonesia dan Belanda mengenai Papua akhirnya mencapai titik penyelesaian melalui
Persetujuan New York (New York Agreement) tahun 1962 yang dimediasi oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB). Berdasarkan perjanjian itu, Belanda menyerahkan administrasi Papua kepada United Nations Temporary Executive Authority (UNTEA) sebagai otoritas sementara PBB, yang kemudian mengalihkan administrasi wilayah kepada Indonesia pada 1 Mei 1963. Sebagai bagian dari kesepakatan, Indonesia berkewajiban menyelenggarakan Penentuan Pendapat Rakyat (Pepera) sebelum akhir tahun 1969 untuk memberikan kesempatan kepada masyarakat Papua menentukan status politik wilayahnya sesuai ketentuan yang tercantum dalam Persetujuan New York.
Pelaksanaan Pepera 1969
Pelaksanaan Penentuan Pendapat Rakyat (Pepera)
berlangsung pada 14 Juli hingga 2 Agustus 1969 sebagai tindak lanjut dari Persetujuan New York 1962. Berbeda dengan referendum yang umumnya menerapkan prinsip “one person, one vote”, Pemerintah Indonesia menggunakan mekanisme musyawarah mufakat yang dinyatakan disesuaikan dengan kondisi sosial dan tradisi pengambilan keputusan masyarakat setempat. Dalam pelaksanaannya, sebanyak 1.025 wakil masyarakat Papua dipilih untuk mewakili sekitar 800.000 penduduk Papua yang tersebar di berbagai wilayah.
Melalui proses musyawarah tersebut, seluruh wakil yang mengikuti Pepera menyatakan memilih agar Papua tetap menjadi bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Hasil pelaksanaan Pepera kemudian disampaikan kepada Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) melalui laporan Wakil Sekretaris Jenderal PBB, Fernando Ortiz-Sanz
, yang memantau proses tersebut. Selanjutnya, Majelis Umum PBB mengadopsi Resolusi 2504 (XXIV) Tahun 1969, yang mencatat (takes note of) laporan mengenai pelaksanaan Pepera, sehingga hasilnya menjadi bagian dari dokumen resmi PBB dan terus menjadi rujukan dalam pembahasan status politik Papua di tingkat internasional.
Pandangan Pemerintah Indonesia
Pemerintah Indonesia berpandangan bahwa Penentuan Pendapat Rakyat (Pepera) 1969
telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan Persetujuan New York (New York Agreement) 1962, yang mengatur proses penentuan status politik Papua setelah masa administrasi sementara PBB. Menurut pemerintah, perjanjian tersebut tidak secara eksplisit mensyaratkan mekanisme referendum dengan prinsip “one person, one vote”, sehingga penggunaan sistem musyawarah yang melibatkan wakil-wakil masyarakat dinilai tetap berada dalam koridor kesepakatan yang telah disetujui para pihak.
Pemerintah juga berpendapat bahwa mekanisme musyawarah mencerminkan nilai-nilai demokrasi yang berkembang dalam konteks sosial dan budaya Indonesia pada masa itu. Selain itu, hasil Pepera telah disampaikan kepada Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) melalui laporan Wakil Sekretaris Jenderal PBB, Fernando Ortiz-Sanz, yang kemudian menjadi dasar bagi Majelis Umum PBB untuk mengadopsi Resolusi 2504 (XXIV) Tahun 1969
. Resolusi tersebut menggunakan frasa “takes note of” (mencatat) terhadap laporan pelaksanaan Pepera, yang oleh Pemerintah Indonesia dipandang sebagai pengakuan PBB atas selesainya proses yang diamanatkan dalam Persetujuan New York.
Berdasarkan argumentasi tersebut, Pemerintah Indonesia menegaskan bahwa sejak tahun 1969 Papua telah menjadi bagian yang sah dari Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI)
, baik menurut hukum nasional maupun dalam praktik hubungan internasional. Oleh karena itu, pemerintah berpendapat bahwa persoalan mengenai status politik Papua telah selesai secara hukum internasional, sehingga perhatian seharusnya diarahkan pada pembangunan, peningkatan kesejahteraan masyarakat, perlindungan hak asasi manusia, dan percepatan kemajuan Papua dalam kerangka NKRI.
Pandangan yang Mengkritisi Pepera
Di sisi lain, sejumlah akademisi, sejarawan, organisasi hak asasi manusia, dan sebagian masyarakat Papua mengemukakan kritik terhadap pelaksanaan Penentuan Pendapat Rakyat (Pepera) 1969. Mereka berpendapat bahwa proses tersebut belum sepenuhnya memenuhi prinsip hak menentukan nasib sendiri (self-determination) sebagaimana dipahami dalam praktik hukum internasional modern. Salah satu kritik utama adalah terbatasnya jumlah peserta, yakni hanya 1.025 wakil masyarakat yang dipilih untuk mewakili sekitar 800.000 penduduk Papua pada saat itu. Menurut para pengkritik, mekanisme tersebut tidak mencerminkan prinsip demokrasi “one person, one vote” yang lazim diterapkan dalam referendum.
Kritik lainnya berkaitan dengan dugaan adanya tekanan terhadap sebagian peserta Pepera. Sejumlah laporan, kesaksian, dan penelitian akademik menyebutkan adanya intimidasi atau tekanan politik sebelum proses pengambilan keputusan berlangsung. Berdasarkan laporan-laporan itu, para pengkritik mempertanyakan apakah para wakil masyarakat dapat menyampaikan pilihan mereka secara bebas tanpa rasa takut, sehingga aspek kebebasan dalam pelaksanaan Pepera menjadi salah satu pokok perdebatan yang terus dikaji hingga kini.
Selain itu, para pengkritik menilai bahwa mekanisme yang digunakan berbeda dengan praktik referendum langsung yang diterapkan dalam berbagai proses dekolonisasi di wilayah lain. Dalam Pepera, masyarakat Papua tidak memberikan suara secara individual, melainkan melalui wakil-wakil yang dipilih. Menurut pandangan ini, penggunaan sistem perwakilan dianggap tidak sepenuhnya mencerminkan kehendak seluruh penduduk Papua, sehingga legitimasi hasil Pepera masih menjadi bahan diskusi di kalangan akademisi dan pengamat politik internasional.
Aspek lain yang sering disoroti adalah keterbatasan pengawasan internasional selama pelaksanaan Pepera. Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) memang menugaskan Fernando Ortiz-Sanz, seorang diplomat asal Bolivia, sebagai Wakil Sekretaris Jenderal PBB untuk memantau proses tersebut. Namun, sejumlah peneliti menilai bahwa jumlah personel dan kapasitas pengawasan yang tersedia relatif terbatas jika dibandingkan dengan luas wilayah Papua, kondisi geografis yang sulit dijangkau, serta kompleksitas sosial-politik yang dihadapi pada saat itu. Oleh karena itu, bagi para pengkritik, berbagai faktor tersebut menjadi dasar untuk terus meninjau dan memperdebatkan legitimasi pelaksanaan Pepera dalam kajian sejarah, politik, dan hukum internasional.
Sikap Perserikatan Bangsa-Bangsa
PBB tidak secara eksplisit menyatakan bahwa Pepera merupakan referendum yang sempurna ataupun menyatakan pelaksanaannya batal.
Melalui Resolusi Majelis Umum PBB Nomor 2504 (XXIV) tahun 1969, PBB mengambil sikap dengan mencatat hasil laporan Sekretaris Jenderal mengenai pelaksanaan Pepera.
Pilihan frasa “takes note” telah menjadi bahan perdebatan akademik. Sebagian menilai hal itu menunjukkan bahwa PBB tidak secara eksplisit mengesahkan seluruh proses, sementara yang lain berpendapat bahwa dengan tidak adanya penolakan formal, hasil tersebut tetap menjadi dasar status internasional Papua dalam praktik hubungan antarnegara.
Perspektif Hukum Internasional
Dalam perspektif hukum internasional, perdebatan mengenai status Papua umumnya dipahami melalui dua prinsip fundamental yang sama-sama diakui dalam Piagam Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) dan berbagai instrumen hukum internasional, yaitu hak menentukan nasib sendiri (self-determination) dan integritas teritorial. Prinsip self-determination memberikan hak kepada suatu bangsa atau masyarakat untuk menentukan status politik serta arah pembangunan ekonomi, sosial, dan budayanya secara bebas. Sebaliknya, prinsip integritas teritorial menegaskan pentingnya menjaga keutuhan wilayah negara yang telah memperoleh pengakuan dalam sistem hukum internasional serta melindunginya dari upaya pemisahan yang bertentangan dengan hukum.
Dalam konteks Papua, kedua prinsip tersebut sering menjadi dasar munculnya perbedaan penafsiran. Sebagian pihak menekankan pentingnya penghormatan terhadap hak menentukan nasib sendiri dalam menilai proses historis integrasi Papua, sementara pihak lain menegaskan bahwa integritas teritorial Indonesia telah memperoleh landasan hukum melalui Persetujuan New York 1962, pelaksanaan Pepera 1969, dan praktik pengakuan internasional terhadap kedaulatan Indonesia atas Papua. Oleh karena itu, perdebatan mengenai Papua tidak hanya berkaitan dengan aspek hukum, tetapi juga melibatkan dimensi sejarah, politik, diplomasi, dan hak asasi manusia, sehingga penyelesaiannya memerlukan pendekatan yang komprehensif dan dialogis.
Dampak terhadap Hubungan Papua–Indonesia
Perdebatan mengenai Pepera 1969 masih memengaruhi hubungan antara Papua dan Indonesia hingga kini. Dari sisi politik, sebagian masyarakat Papua masih mempertanyakan legitimasi proses integrasi ke Indonesia, sedangkan pemerintah Indonesia menegaskan bahwa status Papua telah final dan sah berdasarkan hukum nasional maupun pengakuan internasional.
Dari sisi sosial, perbedaan narasi sejarah antara pemerintah dan sebagian masyarakat Papua telah melahirkan kesenjangan persepsi yang berdampak pada tingkat kepercayaan terhadap negara. Perbedaan cara memaknai sejarah ini juga memengaruhi hubungan antara pemerintah, masyarakat, dan berbagai kelompok di Papua.
Dari sisi pembangunan, pemerintah Indonesia terus mengupayakan peningkatan kesejahteraan melalui pembangunan infrastruktur, pelayanan publik, dan kebijakan Otonomi Khusus. Namun, sebagian kalangan berpendapat bahwa kemajuan ekonomi belum sepenuhnya menjawab persoalan kepercayaan, representasi politik, perlindungan hak asasi manusia, serta pengakuan terhadap identitas dan aspirasi masyarakat Papua.
Di tingkat internasional, isu Papua masih sesekali menjadi pembahasan dalam sejumlah forum, terutama di kawasan Pasifik. Meski demikian, mayoritas negara tetap mengakui Papua sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia sesuai praktik hubungan diplomatik dan pengakuan internasional yang berlaku saat ini.
Pandangan Akademik
Dalam kajian akademik, tidak terdapat satu pandangan tunggal mengenai Pepera 1969. Sejumlah peneliti berpendapat bahwa pelaksanaan Pepera harus dipahami dalam konteks geopolitik Perang Dingin, ketika stabilitas kawasan dan kepentingan strategis negara-negara besar turut memengaruhi berbagai keputusan politik internasional. Dari perspektif ini, Pepera dipandang sebagai hasil kompromi politik yang lahir dari dinamika hubungan internasional pada masanya, sehingga penerapan prinsip demokrasi langsung sebagaimana dikenal saat ini bukan menjadi pertimbangan utama dalam proses tersebut.
Di sisi lain, terdapat kalangan akademisi yang menilai bahwa status hukum Papua telah memperoleh landasan internasional melalui rangkaian proses yang meliputi Persetujuan New York 1962, administrasi sementara oleh United Nations Temporary Executive Authority (UNTEA), pelaksanaan Pepera 1969, serta tindak lanjut oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB). Menurut pandangan ini, fokus penyelesaian persoalan Papua pada masa kini seharusnya tidak lagi bertumpu pada perdebatan mengenai status politik, melainkan diarahkan pada upaya memperkuat kesejahteraan masyarakat, mewujudkan keadilan sosial, menjamin perlindungan hak asasi manusia, serta membangun kepercayaan yang berkelanjutan antara pemerintah dan masyarakat Papua.
Refleksi
Perbedaan penafsiran terhadap Pepera menunjukkan bahwa sejarah tidak hanya terdiri atas rangkaian fakta, tetapi juga dipengaruhi oleh cara berbagai pihak memahami dan menilai fakta tersebut. Karena itu, kajian mengenai Pepera sebaiknya dilakukan dengan pendekatan kritis terhadap beragam sumber, termasuk arsip pemerintah Indonesia, dokumen Persetujuan New York, laporan PBB, penelitian akademik, serta pengalaman dan kesaksian masyarakat Papua. Pendekatan semacam ini dapat membantu membangun pemahaman yang lebih utuh tanpa mengabaikan kompleksitas sejarah.
Kesimpulan
Pepera 1969 tetap menjadi salah satu peristiwa paling diperdebatkan dalam sejarah Papua. Dari perspektif negara Indonesia, Pepera merupakan dasar sah integrasi Papua ke dalam NKRI. Sementara itu, sebagian masyarakat Papua, akademisi, dan organisasi hak asasi manusia memandang proses tersebut masih menyisakan persoalan terkait penerapan prinsip penentuan nasib sendiri.
Terlepas dari perbedaan pandangan tersebut, penyelesaian berbagai tantangan di Papua pada masa kini memerlukan dialog yang konstruktif, penghormatan terhadap hak asasi manusia, pembangunan yang inklusif, serta upaya memperkuat kepercayaan antara pemerintah dan masyarakat. Memahami sejarah secara kritis dan terbuka dapat menjadi salah satu langkah penting untuk mendukung terciptanya hubungan yang lebih damai dan berkeadilan di masa depan.
Referensi
New York Agreement (1962). Agreement between the Republic of Indonesia and the Kingdom of the Netherlands concerning West New Guinea (West Irian).
United Nations. General Assembly Resolution 2504 (XXIV) (1969).
Fernando Ortiz-Sanz. Report of the Representative of the Secretary-General concerning the Act of Free Choice in West Irian (1969).
Drooglever, P. J. (2009). An Act of Free Choice: Decolonisation and the Right to Self-Determination in West Papua.
Saltford, J. (2003). The United Nations and the Indonesian Takeover of West Papua, 1962–1969.
Chauvel, R. (2005). Constructing Papuan Nationalism: History, Ethnicity and Adaptation.
King, P. (2004). West Papua and Indonesia Since Suharto: Independence, Autonomy or Chaos?
–
Edisi 4 berjudul, Di Tanah Sendiri Menjadi Penonton: Migrasi, Ekonomi, dan Rasa Terpinggirkan Orang Papua. Membahas Perubahan Demografi, Migrasi, dan Dinamika Ekonomi yang Membentuk Persepsi Marginalisasi
